Klimaschutz: Wandern unsere Unternehmen ins Ausland ab?

Derzeit wird in der EU über das neue Emissionsreduktionsziel verhandelt. Auf minus 55 Prozent bis 2030 einigte sich die Kommission, gar 60 Prozent will das Parlament (jeweils im Vergleich zu 1990). Lassen sich damit die Pariser Klimaziele erreichen? Vor kurzem präsentierte Fridays for Future eine Studie, für die sie das Wuppertal Institut beauftragt hatten, herauszufinden, wie ein gerechter Beitrag Deutschlands zu 1,5 Grad aussehen könnte. Das Ergebnis? Minus 60 Prozent, aber schon 2025.

Das impliziert ein Minus von 85 Prozent bis 2030. Die gute Nachricht zuerst – 1,5 Grad sind also noch immer möglich. Was dafür in den Schlüsselsektoren Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr und Gebäude nötig ist, kann man dem FFF-Bericht entnehmen. Er basiert auf der Annahme des Sachverständigenrats für Umweltfragen (SRU), dass Deutschland kein überproportionales CO2-Budget beanspruchen darf. Vergleicht man die pro-Kopf Emissionen Deutschlands (8.8 Tonnen) mit dem EU-Schnitt (6.5 Tonnen), ergibt sich Pi mal Daumen ein EU-weites Reduktionsziel von 62 Prozent bis 2030. Das deckt sich mit der Abstimmung des EU Parlaments. Entscheidend ist, dass die nationalen Reduktionsziele ursachengerecht definiert werden. Staaten mit einem höheren pro-Kopf Ausstoß müssen ein strikteres Ziel verfolgen. Für Österreich (7.0 Tonnen) bedeutet das übrigens ein Minus von 67 Prozent (alle Emissionsangaben Stand 2016).[1]

Vergleicht man die pro-Kopf Emissionen Deutschlands (8.8 Tonnen) mit dem EU-Schnitt (6.5 Tonnen), ergibt sich Pi mal Daumen ein EU-weites Reduktionsziel von 62 Prozent bis 2030.

Und die schlechte Nachricht? Da gibt es viele, vor allem von Seiten der Wirtschaft. Ein ambitionierteres Reduktionsziel geht nur mit höheren Klimaschutzstandards. Insbesondere der CO2-Preis am europäischen Emissionsmarkt (EU ETS) wird massiv steigen. Während die EU ihre Maßnahmen verschärft, kann man anderswo weiterhin günstig CO2 emittieren. Deshalb fürchten sich viele vor Carbon Leakage, also vor „[…] einer Situation, die eintreten kann, wenn Unternehmen aufgrund der mit Klimamaßnahmen verbundenen Kosten ihre Produktion in andere Länder mit weniger strengen Emissionsauflagen verlagern.“[2]

Das kann sowohl ökonomische als auch ökologische Konsequenzen mit sich bringen. Das ökonomische Argument geht von einem Wettbewerbsnachteil aus. Heimische Unternehmen schaffen es nicht mehr, ihre Waren und Dienstleistungen zu einem konkurrenzfähigen Preis anzubieten. Als Resultat könnten diese ihre Produktion ins Ausland verlagern, was den Wirtschaftsstandort weiter schwächt und den Staat um Steuereinnahmen bringt. Hinzu kommt noch der ökologische Aspekt. Wird die Produktion eines Gutes ausgelagert, dieses aber rückimportiert, steigen durch den Transport sogar die Emissionen. Diesen gegenteiligen Effekt bezeichnet man als Pollution Haven Hypothese. Auch andere in Drittstaaten zusätzlich anfallende Emissionen werden hier hinzugezählt.

Heimische Unternehmen schaffen es nicht mehr, ihre Waren und Dienstleistungen zu einem konkurrenzfähigen Preis anzubieten. Als Resultat könnten diese ihre Produktion ins Ausland verlagern, was den Wirtschaftsstandort weiter schwächt und den Staat um Steuereinnahmen bringt.

In der Forschung unterscheidet man zwischen direktem und indirektem Leakage, wobei die obige Definition nur ersteres miteinbezieht. Indirektes Leakage lässt sich am besten anhand eines Beispiels verdeutlichen: Angenommen, durch einen höheren CO2-Preis würde man in der EU weniger fossile Brennstoffe nachfragen. Dadurch wird sich auch der globale Konsum verringern. Wir wissen aber, dass eine niedrigere Nachfrage zu niedrigeren Preisen führt. Was passiert nun, wenn Benzin, Diesel & Co. plötzlich günstig zu haben sind? Richtig, der Konsum wird rasant steigen, möglicherweise sogar auf ein höheres Niveau als zuvor, und damit auch der CO2-Ausstoß. Selbiges gilt auch für andere CO2-intensive Produkte wie etwa Stahl, Beton und sogar rotes Fleisch. Man geht davon aus, dass zumindest die Hälfte der durch Leakage anfallenden Emissionen auf indirektes Leakage zurückzuführen sind.

Wie groß ist das Carbon Leakage Risiko wirklich?

Bisher gibt es kaum Evidenz für Carbon Leakage – zu diesem Ergebnis kamen unter anderem empirische Studien der OECD (2014) sowie der Weltbank (2019). Georg Zachmann, Senior Fellow am europäischen Think-Tank Bruegel und spezialisiert auf Energie und Klimawandel, bezweifelt dies: Die Emissionen am EU ETS werden viel zu niedrig besteuert. Wir wissen schon länger, dass es eine CO2-Steuer im dreistelligen Bereich braucht – fünfmal so hoch wie derzeit. Daran führt kein Weg vorbei. Zachmann spricht von einem signifikanten Leakage Risiko, vor allem für die CITE Industrie. Damit bezeichnet man kohlenstoffintensive Industrien wie Aluminium und Stahl, die vom Handel abhängig sind. Auch die EU ist sich des Risikos bewusst und führt eine Liste von Sektoren, die am stärksten betroffen sein könnten.

Was wird dagegen unternommen?

Mit dem Grenzsteuerausgleich (Border Carbon Adjustment) plant die EU dem Leakage Risiko entgegenzusteuern. Davon sprach auch Kommissionspräsidentin von der Leyen in ihrer Rede zur Lage der Union. Konkret handelt es sich dabei um eine CO2-Anpassungsgebühr auf Importe in die EU und Rückvergütungen auf Exporte aus der EU. Die Berechnung basiert auf dem CO2-Fußabdruck des jeweiligen Produkts. Derartige Grenzausgleichsmaßnahmen wären auch mit den WTO-Regeln vereinbar und gelten als Übergangslösung, bis auch andere Regionen mit ihren Klimaschutzmaßnahmen nachziehen. Um die Implementierungskosten gering zu halten, sollen nur CO2-intensive Sektoren abgedeckt werden, insbesondere die CITE Industrie.

Georg Zachmann befürchtet allerdings, dass es mehr zu verlieren als zu gewinnen gibt. Der Grenzausgleich kann indirektes Leakage nicht vermeiden, wäre aufgrund rechtlicher Hindernisse nur bedingt effektiv, es könnte zu einem Handelsungleichgewicht kommen und man muss mit hohen Implementierungskosten rechnen. Weiter braucht es viel Humankapital und den politischen Willen. Außerdem ist man trotz (von Kritikern angezweifelter) WTO-Kompatibilität nicht vor möglichen Vergeltungsmaßnahmen gefeit. Strafzölle scheinen momentan ohnehin in Mode zu sein.

Eine mögliche Alternative wäre, die CO2-arme Produktion insbesondere der CITE Industrie zu subventionieren. Die Gelder hierfür könnte man aus den Einnahmen des Zertifikatehandels nehmen. Ein Preis von €40/tCO2e würde immerhin 32.5 Milliarden Euro jährlich generieren, so Zachmann. Anstatt die Bösen zu bestrafen, setzt man also Anreize, klimafreundlicher und umweltbewusster zu produzieren. Durch den Innovationsboost könnte sich die EU als Vorreiter im Klimaschutz behaupten und den Weg zu grüner Industrie auch für andere ebnen (Porter Hypothese). Es geht also auch ohne Drohgebärden.

Eine weitere Möglichkeit wäre, im Rahmen des EU ETS nicht die Produktion, sondern die Produkte selbst zu besteuern. Die EU emittiert zehn Prozent der globalen Treibhausgase, ist aber für zwölf Prozent des CO2-Abdrucks verantwortlich und damit der größte CO2-Importeur weltweit. Im Gegensatz zur Produktion kann unser Konsum nur auswandern, wenn wir selbst auswandern – was eher unwahrscheinlich ist.[3]

Fazit

Carbon Leakage ist durchaus ernst zu nehmen, fürchten muss man sich davor allerdings nicht. Ob ein angepasster Grenzsteuerausgleich, Subventionen oder die Besteuerung des Fußabdrucks – genügend Alternativen stehen im Raum. Entscheidend ist wie so oft der politische Wille, aber auch das Timing. Fest steht, wer den Schritt hin zu Transformation und Innovation verpasst, könnte auf der Strecke bleiben.

Carbon Leakage ist durchaus ernst zu nehmen, fürchten muss man sich davor allerdings nicht.

[1] https://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.PC

[2] https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allowances/leakage_de

[3] Bruegel-Panel zu Border Carbon Adjustment: https://www.youtube.com/watch?v=UvvgAZbA8t4